Сегодняшний день
Биография
Мои политические принципы
Прямой вопрос
Фотохроника
Документы
Архив сервера
Важные ссылки
На главнуюНаписать письмоКарта сайтаПоиск по сайтуPDA
199819992000
ИюньИюльАвгуст
   1234
567891011
12131415161718
19202122232425
262728293031 

Пресс-релиз за 23 июля 1999

1-ая страница
пресс-релиза за
23 июля 1999 года

Доклад Президента Уральской экономической ассоциации, губернатора Свердловской области Э.Э. Росселя на заседании Совета Ассоциации

«О проблемах и путях совершенствования государственного управления в Российской Федерации»

г. Екатеринбург
23 июля 1999 года



Уважаемый Сергей Вадимович!

Уважаемые члены Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона!

Уважаемые гости!

Позвольте сказать несколько слов о нашей Ассоциации. Созданная восемь нет назад в порядке эксперимента по специальному постановлению Бориса Николаевича Ельцина, наша Ассоциация стала весьма своевременным ответом на набиравшие в то время силу дезинтеграционные процессы.

Первое. Итогом нашей деятельности стало то, что опираясь на добрую волю руководителей, экономические интересы и развивая кооперационные связи, мы смогли создать принципиально новый механизм регионального политического и экономического взаимодействия. Тем самым области и республики Урала внесли весомый вклад в развитие федерализма и укрепление Российской государственности.

Второе. Мы неоднократно выступали с крупномасштабными инициативами общероссийского уровня. В ряде случаев нам удалось добиться корректировки экономической политики, адаптировать реформирование социально-экономической системы к конкретным условиям Среднего Урала, включая сохранение военно- промышленного комплекса для обеспечения обороноспособности страны. Недавно прошедшая военная выставка стала наглядным свидетельством правильности нашей позиции.

Третье. Основные направления нашей деятельности касаются развития горизонтальных кооперационных связей в самом широком смысле слова.

Нам удалось в исключительно сжатые сроки при абсолютно неблагоприятном экономическом фоне сформировать территориальные кооперационные связи, которые, убежден, станут надежным (фундаментом экономического роста Урала и России в ближайшем будущем. Я не буду сегодня останавливаться на конкретных совместных проектах, количество которых перевалило за несколько десятков, хочу лишь отметить, что за годы нашей совместной работы сложилась хорошая практика коллективного решения важнейших проблем развития экономики Урала, отработан механизм взаимодействия регионов - соседей в их осуществлении.

Какое же место должны занимать Экономические Ассоциации в нынешнее время, в чем основа для их развития и каким видится их будущее?

Мне думается, что в новых условиях Ассоциации экономического взаимодействия должны в полной мере овладеть функциями надежных организаторов информационных потоков и управленческих решений между федеральными органами государственной власти и государственной властью субъектов Федерации. С мест в Центр должны доводиться тщательно проработанные обобщенные проблемы и предложения. Основной вопрос сегодня - переход от режима выживания, безнадежной борьбы с валом стихийно нарастающих экономических и иных угроз общественному развитию и целостности государства к стратегическому мышлению, опережающим действиям и осуществлению, наконец, национального экономического развития.

Убежден: мы обязаны в кратчайшие сроки перейти к целенаправленной политике экономического роста и развития.

В условиях, когда наметилась тенденция увеличения объема производства, мы обязаны через формирование конкретных и ясных целей по развитию конкретных производств в конкретных отраслях, через консолидацию общества на решение этих задач быстро восстановить потенциал и обеспечить темпы роста валового внутреннего продукта.

Именно Урал с его мощнейшим экономическим потенциалом должен стать "локомотивом" такого роста. Сегодня общество, как никогда, заинтересовано и готово воспринять политическую линию на прогрессивное развитие. Дело только за крупномасштабной политической инициативой. Мы, регионы Урала, должны первыми начать движение за ускоренное восстановление экономического потенциала страны и, безусловно, окажем всемерную поддержку любой инициативе Правительства в этом направлении.

Формирование зон опережающего роста, их устойчивый прогресс, а в последующем мощное экономическое влияние на сопредельные территории могут стать прочной основой федерализма в России. Сегодня необходима политика концентрации всех ресурсных возможностей на приоритетных отраслях в приоритетных субъектах Федерации, то есть новая экономическая политика в новых экономических условиях. От того, насколько быстро, решительно и осознанно мы приступим к ее осуществлению, зависит будущее России.

Это главная цель федерального правительства и нас, руководителей областей и республик, всех подлинных патриотов России.

Уважаемые коллеги!

Экономический рост, который мы должны обеспечить, предназначается для обеспечения реального, устойчивого уровня жизни граждан. Именно ради этого граждане платят налоги, признают ограничивающую их свободу роль государства.

Вот почему, уважаемые коллеги, важнейшей задачей является проблема повышения эффективности управления в государстве.

С принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году мы реально встали на путь строительства Федерации. Считал и считаю, что это правильный путь развития страны, предоставляющий возможность для экономического развития регионов и всего государства. Однако мы все видим, что в этом процессе возникли трудности. Нам всем надо найти ответ на вопрос: как совместить экономическую, широкую политическую самостоятельность регионов с укреплением суверенитета России?

Принимая во внимание ситуацию в стране, считаем нецелесообразным в настоящее время приступать к кардинальной конституционной реформе, которая не может быть одномоментной и не может быть завершена в сжатые сроки. Главная задача - не изменение Конституции, а максимально полное ее правоприменение. Однако, ни для кого не секрет, что в настоящее время единая вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации по многим направлениям оказалась разорванной. Это не способствует проведению согласованной экономической политики и ускоренному преодолению кризиса. Государственная власть должна распространяться на все уровни территориального управления (Россия, субъекты РФ, территории низовых административно-территориальных единиц), обеспечивать исполнение федеральных и региональных законодательных актов, осуществлять контроль за реализацией общенациональных интересов на основе четкого разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Пока, к сожалению, этого нет. Существуют противоречия, которые приводят к взаимному вмешательству органов исполнительной власти различных уровней в сферы компетенции друг друга, переброске проблем на нижестоящие органы, у которых для их решения нет достаточных ресурсов.

На территориях регионов функционируют многочисленные федеральные территориальные органы. В частности, в Свердловской области их более пятидесяти. Однако далеко не все они обладают достаточными властными полномочиями, а многие дублируют аналогичные региональные структуры. "Размывание" федерального управления по регионам, с одной стороны, при крайней загрузке текущими вопросами Центра, с другой, ведут к всеобщей потере управляемости.

Мы предлагаем следующие подходы к решению ряда проблемных постановочных вопросов:

Первое. Необходимо наделить территориальные федеральные органы всем набором функций министерств, соответствующими властными полномочиями с тем, чтобы субъект Федерации мог решить большинство вопросов в своем регионе без обращения в Центр.

Второе. В случае, если ведомственный нормативный акт федерального уровня противоречит федеральному законодательству, его действие должно быть приостановлено до прояснения ситуации. Один пример по весьма наболевшей проблеме. Налоговые инспекции по всей территории России фактически изымают поступившие в первом квартале 1999 года платежи по подоходному налогу с физических лиц в пользу федерального бюджета, своеобразно трактуя положения соответствующего федерального закона о подоходном налоге с физических лиц, принятого в конце марта этого года. На наш взгляд, инспекция превысила свои полномочия, она не имеет функций правового регулирования межбюджетных отношений. Письмо необходимо приостанавливать и отменять. Не годится двум уровням государственной власти выяснять отношения в суде;

Третье. Целесообразно часть полномочий федеральных органов исполнительной власти передать органам исполнительной власти субъектов Федерации, и наоборот. В частности, предоставить субъектам Российской Федерации право использовать просроченную задолженность предприятии федеральному бюджету для финансирования федеральных целевых программ на территории, активизации жилищного строительства, выполнения социальных гарантий, предусмотренных действующим законодательством.

Четвертое. Следует также рассмотреть возможность укрупнения ряда территориальных федеральных органов.

Уважаемые коллеги!

Нам всем надо также найти ответ на не менее важный вопрос: как соединить две формы народовластия, де-юре не соподчиненные друг другу: государственную власть и местное самоуправление? Нет, наверное, особой нужды доказывать необходимость усиления взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти.

Результатом установленного Конституцией Российской Федерации обособления органов местного самоуправления от системы органов государственной власти явилось отдаление органов государственной власти от населения, с одной стороны, и отдаление органов местного самоуправления от государственных полномочий, с другой стороны. Кроме того, на стыке государственной и местно-публичной деятельности появилась определенная "зона безответственности". Органы, должностные лица, занимающие верхнее положение в иерархии местного самоуправления, выпали из сферы эффективного влияния как государственных органов, так и местного населения.

Смягчение последствии радикального выделения органов местного самоуправления из государственной системы возможно за счет создания субъектами Федерации собственных территориальных органов, которые взяли бы на себя осуществление местных государственных полномочий. Возможно также расширение перечня государственных полномочий, передаваемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации органам местного самоуправления при усилении мер ответственности за их исполнение. Практика приближения государственных органов субъектов Российской Федерации к населению знает, как минимум, три подхода.

Первый избран рядом республик и областей в составе России (Башкортостан, Татарстан, Саха-Якутия, Тюменская область и др.). Он заключается в создании в районах, городах республиканского подчинения местных представительных исполнительных органов государственной власти.

При таком подходе за основу берется поселенческий принцип организации местного самоуправления. В наиболее крупных поселениях (например, центрах районов) публичную власть осуществляют местные государственные органы. Второй подход приближения региональных государственных органов к населению отрабатывается в Москве и Свердловской области. Его суть заключается в создании территориальных исполнительных органов государственной власти (администраций управленческих округов, префектур) с одновременным существованием органов местного самоуправления на уровне районного звена. Местные государственные органы создаются в Свердловской области не как органы отдельных административно- территориальных единиц, а как органы области на местах. Поэтому не предусмотрено образование местных представительных органов государственной власти, а компетенция территориальных исполнительных органов государственной власти является специальной, а не общей.

Третий подход намечен в решении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по Удмуртской республике, где определено право субъектам Федерации создавать местные представительные и исполнительные государственные органы в первичных административно-территориальных единицах.

Наверно, мы не можем сегодня с уверенностью сказать, какая модель организации региональной власти рациональнее.

Полагаю, что практика развития местного самоуправления будет подсказывать пути его совершенствования.

Обобщая вышеизложенное, можно было бы сформулировать следующие направления.

Первое. Необходимо определить базовые единицы, где осуществляется государственное и местное самоуправление.

Второе. Предоставить субъектам Федерации право своими законами устанавливать ту или иную модель организации местного самоуправления в базовых единицах с учетом исторических, национальных, культурных традиции, используя при этом как поселенческий, так и территориальный принципы организации местного самоуправления.

Третье. Урегулировать вопросы межбюджетных отношений и отношений собственности между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием на основе минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов.

Четвертое. Необходимо исходить из реальной способности каждого муниципального образования на осуществление местного самоуправления, в том числе по формированию бюджета за счет собственных доходов. Для этого требуется разработка и законодательное закрепление критериев дотационности или самодостаточности. Например, в текущем 1999 году Свердловская область передала ряду муниципальных образований все регулирующие налоги (40 из 72). Однако, даже в этом случае часть муниципальных образований обеспечивает себя собственными доходами лишь на 10%.

О чем это говорит? Такие территории пока не могут самоуправляться, поэтому должен быть разработан механизм гарантированного обеспечения конституционных прав и свобод граждан государственной властью.

Пятое. Управление "столичными центрами" субъектов Федерации должно осуществляться органами государственной власти, в то время как районы этих центров могут рассматриваться как базовые единицы местного самоуправления.

Шестое. Требуют законодательной регламентации нормы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за социально-экономическую ситуацию, складывающуюся на подведомственной территории, в том числе за исполнение бюджета муниципалитета в части использования средств, определенных в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами и поступающим 1-1 из вышестоящих бюджетов.

Поднятые выше проблемы проработаны Ассоциацией в виде предложений по изменению и дополнению Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". На наш взгляд, их реализация позволит образовать непротиворечивое единство федеральной и региональной ветвей государственной власти с местным самоуправлением в интересах населения.

Уважаемые участники заседания!

В широком спектре проблем, в той или иной мере связанных со становлением федеративных отношений в Российской Федерации, наиболее актуальными были и остаются вопросы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Важнейший недостаток существующей модели бюджетного федерализма - это острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы.

Наряду с высокой степенью централизации средств в бюджетной системе России, как правило, за вышестоящим бюджетным уровнем имеет место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов, в том числе за счет изменения налогового законодательства; а также отсутствие ответственности за исполнение федерального бюджета в части обязательств по межбюджетным отношениям. Так, федеральный бюджет концентрирует почти половину доходов, поступающих в бюджетную систему страны, вторая половина практически в равных пропорциях делится между региональными и местными бюджетами. Между тем, расходная нагрузка бюджетных затрат в большей мере приходится на нижестоящий уровень бюджетной системы. Это требует последующего перераспределения средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков. вызывает искусственно создаваемую дотационность территориальных бюджетов, увеличивает количество субъектов Российской Федерации - получателей финансовой поддержки. В последнее время на регионы набрасывается финансовая удавка - перевод исполнения региональных бюджетов на казначейскую систему, что еще в большей степени уводит денежные потоки в Центр.

При таком бюджетном федерализме понятие "самодостаточность территорий" можно исключить из нашего лексикона. За примером далеко ходить не надо. В текущем году субъекты Федерации Уральского региона одномоментно "потеряли" даже без какой-либо формальной попытки согласования более 8 млрд. рублей бюджетных доходов. В который раз из-за непродуманных действий федеральных финансовых органов региональные бюджеты несут огромные потери. Особенно это касается бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов), на долю которых приходится более половины выпадающих доходов бюджета.

По существу, происходит подрыв финансовых основ развития территорий, лишение их экономической самостоятельности, ослабление стимулов к саморазвитию. Россия не может быть сильной при слабых, финансово- зависимых от Центра регионах. Территории, а не Центр должны иметь возможность не только финансировать социальный сектор, вовремя выдавать заработную плату учителям, врачам, другим работникам бюджетной сферы, но и развивать жилищное строительство, способствовать подъему сельского хозяйства, промышленности, инфраструктуры. Пока же действия федеральных органов по широкомасштабному изъятию налоговой базы подрывают начавшийся процесс стабилизации социально-экономического положения в регионах. В то же время Министерство по налогам и сборам победно докладывает, что федеральный бюджет имеет высокую степень исполнения.

Очевидно, что разграничение налогов по уровням бюджетной системы, межбюджетное регулирование доходов не могут являться исключительной компетенцией федеральных органов государственной власти Российской Федерации, как это указывается в Бюджетном Кодексе Российской Федерации. Согласно Конституции они отнесены к совместному ведению. Следовательно, федеральный закон о бюджете на очередной год, особенно в части межбюджетных отношений, распределения финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности требует согласования с субъектами Российской Федерации. Нас устраивают процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, предписанные в только что принятом законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...". Дело за "малым": чтобы эти провозглашенные нормы нашли реальное воплощение при формировании бюджета 2000 года.

Одной из причин несовершенства межбюджетных отношений является отсутствие законодательно закрепленной нормативной базы для обоснования потребностей в бюджетных расходах на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, определяемых на долговременную перспективу. Необходима также проработка вопросов недопущения или возмещения потерь нижестоящего бюджета, возникающих в связи с решениями органов власти более высокого уровня, за счет средств бюджета вышестоящего органа власти.

В частности, должен быть четко проработан механизм о приостановке действия отдельных статей федеральных законов социальной направленности при отсутствии в консолидированном бюджете Российской Федерации на соответствующий год средств на их реализацию.

Результатом совершенствования межбюджетных отношений должны стать стабильность и неукоснительное соблюдение налогового и бюджетного законодательства, законодательное установление единой нормативной базы формирования бюджетов всех уровней. Это позволит максимально увеличить число самодостаточных регионов и обеспечит соответствующее уменьшение потребности в наращивании объемов средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов.

Предложения по изменению и дополнению Бюджетного кодекса Российской Федерации, ряда законов о налогах и других нормативных актов нами также оформлены, и мы готовы их представить Правительству Российской Федерации.

Уважаемые товарищи!

Проблемы государственного управления в Российской Федерации и пути его совершенствования неразрывно связаны с экономикой, с системой управления хозяйственным комплексом. Либерализация российских финансового, фондового и валютного рынков, чрезмерное сжатие производственного кредитования привели к вымыванию оборотных средств предприятий, образованию гигантской взаимной задолженности в расчетах по поставкам товаров (услуг), платежам в бюджет и долгам по заработной плате.

Этому способствовал и путь массированных государственных заимствовании, в том числе недофинансирование, переходящие расчеты, кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам. Надежды на оздоровительное воздействие внешних инвестиций и бесконтрольный допуск иностранного капитала в страну привели к созданию положения, когда финансово-экономическая система России оказалась полностью привязанной к динамике валютного курса.

Не могло дать положительного результата и усиление налогового пресса на товаропроизводителей и население, снижая и без того ограниченный производственный и потребительский спрос внутри страны. Не решены вопросы реформирования и функционирования предприятий государственного сектора. В частности, одной из главных нерешенных проблем остается неотрегулированность расчетов федерального бюджета за поставленную продукцию по государственному оборонному заказу. Эта задолженность на протяжении последних лет является основной причиной несвоевременной выплаты заработной платы работникам оборонных предприятий, уплаты предприятиями налогов в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды, острой социальной обстановки в коллективах.

Анализируя эффективность управления государственным имуществом на современном этапе, необходимо констатировать, что результаты далеки от положительных.

С целью обеспечения национальной и экономической безопасности страны и развития экономики необходимо организационно оформить государственный сектор экономики на основе государственных унитарных коммерческих организаций, а также компаний с преобладанием государственной собственности, создав государственные холдинги, сформированные как по отраслевому, так и по территориальному принципу. Для обеспечения деятельности государственного сектора целесообразно создать специализированные коммерческие банки с преобладанием государства в уставном капитале, которые вместе с соответствующим государственным холдингом образуют ядро финансово-промышленных групп, предусмотреть возможность введения прямого государственного управления по ограниченному кругу стратегически значимых проблемных предприятий.

Для подъема экономики требуется четкое формирование государственной федеральной промышленной и инвестиционной политики. Попытки внедрить элементы управления хозяйственным комплексом на уровне регионов блокируются ведомствами. Без задействования системы государственных регуляторов вывести экономику из кризиса не представляется возможным.

На наш взгляд, основным регулятором рынка являются цены. В частности, необходимо ликвидировать условия формирования завышенных цен на продукцию естественных монополий. Мы приветствуем инициативу Правительства РФ по заключению Соглашения о регулировании цен монополистов, но надо идти дальше. Есть необходимость разработать и принять закон "О нормировании затрат и прибыли, учитываемых в регулируемых ценах и тарифах", программу поэтапного снижения цен на энергоресурсы и транспорт, потребительские товары. Обнародовать ее с тем, чтобы предприятия, зная сроки изменения цен, могли прогнозировать свое развитие, а население - свою жизнь. С этой же целью следует продолжить развитие апробированных форм отраслевого и территориального взаимодействия, в том числе на основе заключения картельных соглашений, связанных единой технологической цепочкой предприятий, позволяющих снижать цены на производимую продукцию. Кстати, опыт организации и деятельности предприятий в рамках картельных соглашений у нас имеется.

Другим регулятором государственного воздействия должна стать налоговая и кредитная политика, направленная на оживление реального сектора, повышение финансовой и платежной дисциплины. Считаю, что ставка Центробанка России не может оставаться на уровне 60%, кредитные ресурсы должны быть доступными. Необходима экономическая амнистия, предусматривающая целый комплекс рычагов воздействия. Важнейший регулятор - исполнение бюджета. Учитывая высокую напряженность ситуации с финансированием организации за счет средств федерального бюджета, а также федеральных программ и оборонного заказа, для решения проблемы взаиморасчетов между бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом целесообразно применить механизм клиринговых платежей. Необходимо упростить механизм предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета для реализации высокоэффективных проектов.

Уважаемые коллеги!

Рабочей группой Совета Ассоциации подготовлены предложения о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство и обоснования необходимости первоочередного принятия новых законодательных актов. Мы надеемся, что эти предложения будут внимательно рассмотрены на сегодняшнем заседании и рекомендованы для внесения в Правительство России.

Благодарю за внимание!

Ссылка на сайт Эдуарда Росселя при использовании материалов обязательна